第37届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议于2020年11月15日闭幕。受新冠疫情影响，各国领导人在本届峰会上表示应充分发挥东盟为中心的区域对话和合作框架的价值，强调应将复兴经济作为后疫情时期国家间协调的关键。东盟通过了《东盟全面恢复计划》及其实施方案。东盟对缩小成员国间经济发展差距、消减内部贫困一直有强烈诉求，合理推动经济复苏、维护东盟内部团结是当下的主要任务。考虑到东盟国家正在面临抗疫与减贫的双重压力，中国与东盟在峰会上达成《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2021-2025），其中第五部分即为“加强社会保障和减贫合作”。这标志着中国在实现国内扶贫攻坚战的同时，将在未来五年协助东盟实现减贫这一联合国2030可持续发展议程的伟大使命。

  一、中国成为东盟通过内外统筹方式减贫的重要支持力量

扶贫历来是东盟共同建设的长期重大历史使命。东盟在2010-2015年执行《东盟农村发展和消除贫穷框架行动计划》后，又制定了《2016-2020年东盟农村发展和消除贫穷框架行动计划》，旨在改善弱势群体和贫困家庭的生存条件，为穷人和弱势群体提供经济机会。东盟就经济开发和减贫合作进行了有益探索，形成了独具特色的“内外统筹”的实践经验。

从东盟内部看，东盟各国政府在促进就业、农民增收、社区发展及社会保障等方面采取了具有针对性的措施。例如，柬埔寨推出“四角战略”，通过促进资源开发、加快治理改革、确保市场发展等手段来达到减贫的目的。同时，东盟也将多边合作机制作为减贫的重要依托。其中，1995年成立的新湄公河委员会（MRC）、1996年发起的东盟-湄公河流域开发合作（AMBDC）、2003年泰国牵头规划的伊洛瓦底江-昭批耶河-湄公河经济合作战略（ACMECS）均不同程度地推动了东盟国家之间的经济往来，同时柬老越发展合作三角区、柬老缅越四国合作（CLMV）也是多边减贫机制的重要组成部分。

从东盟外部看，东盟与大国展开密切的减贫合作。以东盟-湄公河流域开发合作为指导，老挝、柬埔寨、缅甸、越南等东盟国家与外部伙伴加强了在经济发展层面上的合作关系。其中，美国发起了湄公河下游倡议（LMI），关注水资源利用与互联互通，旨在推动次区域可持续的包容性经济增长。印度主导的湄公河-恒河合作组织已经成立二十周年，缅甸-印度-泰国三边高速公路项目已将南亚和东南亚进行联通。湄公河-韩国合作专项基金的建立旨在人促进人民、繁荣与和平三大支柱基础上的可持续发展，缩小新老东盟成员国之间的发展差距。东盟还与中方及联合国机构持续加强减贫政策交流，拓展减贫渠道、拓宽减贫范围。中国-东盟-联合国开发计划署尤其对可持续发展与减贫之间的关系进行深入探讨，对包容性减贫提出期许。

二、中国与东盟的减贫合作取得积极成效

进入21世纪以来，扶贫和减贫成为中国与东盟的共同理想，共同利益，取得不少成果。中国和东盟国家的减贫合作一直较为紧密。作为与东盟国家山水相连、唇齿相依的友好邻邦，中国重视参与东南亚地区的减贫合作，为东盟推进区域减贫注入动力。中国作为世界上最大的发展中国家，在减贫领域取得的进展成效世界瞩目。改革开放四十多年来，中国成功使7亿多人口摆脱贫困；过去七十年来，中国共计减少了约8.5亿贫困人口。中国在消减贫困方面的示范性探索与实践能够为东盟的减贫事业建设性地提供有益经验，可以帮助欠发达东盟国家减少贫困人口。

结合东盟与中日韩合作的10+3框架内的“东亚减贫合作倡议”，嵌套在中国-东盟地区合作中的澜湄合作脱颖而出，帮助欠发达的东盟国家提高减贫能力。依据《澜湄合作五年行动计划（2018-2022）》的文件精神，澜湄可持续减贫合作五年计划将充分推动澜湄国家减贫经验交流和知识分享。尤其是，帮助首批开展东亚减贫示范合作技术援助项目的老挝、缅甸和柬埔寨进行道路、供水等基础设施建设，派遣减贫联合小组专家对村民进行有关种植业和养殖业的技术培训。结合受援国当地实际情况，中国与东盟减贫合作基本采取政府主导模式，中国的云南省、广西壮族自治区发挥了先导带头作用，将国内脱贫攻坚的实践经验运用到对外减贫合作项目中，利用“精准扶贫”理念对贫困户给予倾斜支持，并帮助其所在村镇打造益于地区经济长远发展的支柱产业及特色产业。

中国-东盟社会发展与减贫论坛特别关注了中国与东盟的农村振兴与减贫实践、城乡贫困联系与减贫创新、中国-东盟农村发展与贸易自由化以及构建中国-东盟命运共同体等议题，结合中国国内的扶贫优势推广具有科学性的减贫经验。针对新冠肺炎疫情对东盟国家经济和社会发展带来的负面影响，“新冠肺炎与减贫”成为中国和东盟国家共同面对的挑战。为此，中国和东盟国家积极开拓思路，利用东盟的跨境电子商务平台进行电商扶贫，给中国-东盟减贫合作增添亮点。

在联合国开发计划署（UNDP）的倡导和支持下，中国国际扶贫中心通过设立专项基金等方式帮助东盟国家消减贫困，具备政府间合作性质的亚洲基础设施开发银行为多边减贫合作提供资金支持。而且，“一带一路”倡议下的丝路基金也以扶贫联盟的形式帮助沿线国家实现减贫，有效推动东南亚地区的贫困治理。

三、中国-东盟减贫合作面临东盟内外的挑战

从东盟内部看，中国与东盟之间是典型的实力不对称关系，加之东盟实施大国平衡政策，中国与东盟的减贫合作也面临一些质疑和挑战。不同国家对于促成减贫、提升经济发展水平的考量指标存在差异。中方提出的减贫计划即使基于受援国的实际情况，但具体落实起来也会面临各种操作性的困难。而部分东盟国家也担心减贫成为大国竞争，尤其是中美对抗的竞争工具，担忧本国的实际国情和减贫需要被忽视。加之，这些国家在参与减贫合作的过程中大多不愿意被动接受经验，对独立自主、平等参与存在诉求，中国坚持脱贫攻坚的发展理念被当地民众接受还需要长时间磨合。

从东盟外部看，域外大国在东南亚地区事务中的影响力不可忽视。由中小国家组成的东盟愿意将地区相关大国引入自身合作架构中，并通过平衡大国的方式来维护自身利益，以此保障区域发展环境的稳定。域外国家对东南亚地区的减贫参与亦存在竞争，因此减贫也是东盟大国平衡的重要手段之一。这造成内外减贫合作机制拥堵交叠。美国一向是东盟的重要伙伴，在经济、政治问题上与东盟国家关系紧密，东盟国家对美国也存在依赖。美国认定中国试图在在东南亚地区形成以己为中心的等级秩序，对中国-东盟减贫合作的否定态度最为强烈。为此，美国进一步强化了与东盟国家的关系。相对于中国与东盟的扶贫合作强于基础设施建设，美国倡导的东盟减贫方案则呈现综合性强的独特吸引力。这种以东盟为中心的路径导致各国很难将某一大国视为放心而稳定的力量。中国的崛起不可避免地给东盟带来了安全恐惧，对中国-东盟减贫合作的效果带来负面影响。

四、中国协助东盟建立内主外辅的减贫架构

在内外共同努力下，东盟的减贫合作成效有所显现，欠发达成员国的贫困指数有所下降。但是，贫困问题具有长期性和反复性，需以内生动力作为支持，外部动力为辅助。中国对东盟内部的减贫互助应是该地区减贫实践的补充，而非对东盟及其他国家倡导的减贫合作的替代，即东盟的减贫合作应聚焦于内部决策。

在今年中国东盟峰会上通过的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2021-2025）中，其第五部分即为“加强社会保障和减贫合作”，可谓中国协助东盟扶贫的纲领性文件。它包括7大内容，分别是：1.通过10+3社会福利和发展部长级会议以及10+3农村发展与减贫高官会开展政策交流、对话和经验分享；2.开展老年人、残疾人、妇女儿童社会福利合作，支持就适应性社会保障等社会福利和保障政策分享经验和研究；3.在面向居民福祉的社区服务领域开展合作，分享基层行政能力建设的有关经验；4.推动有关部门之间的交流与合作，落实中国－东盟社会发展与减贫论坛等相关减贫倡议；5.通过10+3村官交流项目和其他平台加强村官能力建设，进一步促进农村社区发展；6.为东盟国家举办一系列减贫政策与实践研讨会，开展减贫和乡村发展能力建设项目，加强减贫领域人力资源开发合作；7.根据东盟国家需求，提供减贫政策咨询和技术支持，参与减贫项目设计和国家减贫战略制定。

由此可见，这是一份兼顾东盟内外的合作减贫纲领。一是更多将中国东盟减贫合作放在10+3的框架内，照顾到中日韩与东盟国家的协作,有助于构建东盟统筹内外的扶贫合作机制。二是合作机制涉及由上而下和由下而上，从顶层设计到部门合作，一直下沉到村官的最基层合作，并且合作覆盖面广，合作涉及多方弱势人群。三是更加注重东盟的内部扶贫需求、扶贫战略、扶贫政策和扶贫平台。未来，如果中美能在东亚峰会框架下，或者是中美在东盟国家展开扶贫的三方合作，都将有助于中美在本地区的良性竞合，有助于地区福祉。
进而言之，中国和东盟可以在减贫事业上缔造第三个奇迹。首先，自1967年东盟成立以来，创造了本地区和平生态的“东盟奇迹”，这是第一个奇迹。其次，40多年来，中国改革开放缔造了中国崛起的“中国奇迹”，这是第二个奇迹。中国与东盟减贫合作，致力于缔造一个约二十亿人口的减贫命运共同体，作为中国东盟命运共同体建设的核心命题，这应该是第三个奇迹。

（作者：翟崑，太和智库高级研究员、北京大学东盟国家研究中心主任；李曾桃子，中国政法大学博士生）